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金凱:美國對香港地區的影響力相對有限

香港的繁榮與穩定并非取決于美國的政策號令,而在于“港人治港”、高度自治,以及中央全面準確地貫徹“一國兩制”。

近期,作為中華人民共和國的一個特別行政區,香港地區的管治存在和出現的問題及由此產生的香港問題“國際化”逐漸成為中美“博弈”的一個熱點,甚至是矛盾爆發點。顯然,這很不正常。在中國中央政府果斷堅決地在香港地區推出香港國安法并設立相關機構后,美國做出了一系列的針對性制裁措施,如“取消香港地區的特殊地位”、推出“香港自治法案”、威脅制裁中國內地及香港地區官員等。同時,美國也在繼續不遺余力地推進香港問題“國際化”,以圖對中國形成更加廣泛的輿論和政治壓力,進而迫使中國在關鍵議題上做出讓步,或者套用美國媒體及官員的話:至少讓中國為其在香港地區的行動“付出相應的代價”。

美方為何要持續不斷地推進香港問題的“國際化”?從表面上看,推進香港問題“國際化”,并針對香港的特殊地位進行定向制裁,美國有兩個直接的政策目標:第一,顯示即便在不斷呼吁國際社會特別是西方國家對香港采取一致的制裁措施的情況下,美國“對香港的民主和自由的關注”仍然堅定;第二,同時向北京表明,美國對中國及其共產黨政權的戰略忍耐已達到前所未有甚至是十分危險的壓力水平,而香港問題幾乎已成為一個關鍵的“觸發點”。

不可否認,在香港問題上,美國的立場和政策措施仍有著不可忽視的作用,美國推進香港問題的“國際化”在國際社會特別是西方國家當中也仍然有相當廣泛的輿論市場。但進一步分析表明,恰恰是推進香港問題“國際化”本身從一個側面也反映出美國對香港地區的影響力相對有限:一方面的確不可輕視,但另一方面也不必過分夸大。以下從美國與香港地區關系的實質、中國對香港問題“撥亂反正”的主導權、香港自身的優勢等幾個方面加以簡要說明。

中美關系發展大局始終是美國制定對港政策的基礎

美國制定對香港地區政策的基本框架是:美國對港政策要服從美國對華政策的變化趨勢。也就是說,美國與香港地區的關系是中美雙邊關系架構之下的一個特殊的“國家—地區間關系”。因此,從華盛頓的立場看,美國對香港地區的政策首先應服從并服務于美國對華政策。從這個意義上講,中美關系發展的大局始終是美國制定對香港政策的基礎。當然,當前美國國會與白宮之間以及民主與共和兩黨之間已經就美國對華“全政府反擊”形成了廣泛的共識,因而美國對香港地區的政策也必須服從并服務于美國對華“全政府反擊”。

但香港問題遠非中美關系當中矛盾和沖突的全部,而華盛頓也不會在香港問題上耗費過多的外交資源和戰略策略手段。在中美關系中,香港可以是美國制華的支點(pivot)之一,但必須與其它政策手段同時運用才能發揮美方所期望的最大作用。因此,當香港問題逐漸成為中美關系當中的一個焦點矛盾時,美國并沒有放棄在其它關鍵議題上對中國頻頻發起進攻:如新疆問題、臺灣問題,以及近期局勢加劇緊張的南海問題,等等。美國國會強硬派議員和白宮高級官員非常清楚地知道,美國需要在香港問題上“旗幟鮮明”地表明態度,因為這首先是一個事關“政治正確”的議題。但是他們也十分清楚,這絕不會改變中國對香港地區實施有效管治的決心,因而此刻華盛頓也絕不會將大量外交資源傾注于香港一地。但此刻香港問題的確為美方全方位遏華提供了一個很好的時機。這恐怕也是美方近期在香港問題上盡力“污名化”中國并對香港實施有限制裁,同時在臺灣問題、南海問題及印太戰略等其它關鍵領域進行實質性外交及戰略力量部署的深層次原因之一。

香港問題“撥亂反正”的主動權和主導權在中方

在事關中央管治權、國家主權與安全等關鍵議題上,美國長期以來在香港地區所采取的一些具有“灰色地帶”戰略屬性的政策手段必定遭遇中國中央政府正面的、堅決的抵制和反擊,因而在香港問題上,“撥亂反正”的主動權和主導權實質牢牢掌握在中方中央層面。

以美國國會在制定涉港政策方面的舉動為例。近年來,國會在美國對香港地區的關系方面扮演著越來越積極主動的角色。其結果之一就是近期美國對香港政策的意識形態色彩再次凸顯。此外,一些非常規的政策手段也會通過國會、行政部門之外的組織機構(如美國國家民主基金會等)不斷地施加于香港地區,特別是針對教育、媒體界別以及基層青年群體。以美國國會針對美國國家民主基金會的年度撥款為例,盡管特朗普政府連續兩年(2019、2020財年)提交的美國國家民主基金會預算額度較上年實際預算都大幅減少60%以上,但美國國會則堅持追加相應撥款額度,并在2020年財年追加至驚人的3億美元。而僅從已公開的資料看,2016年至2019年美國國家民主基金會海外資助中與香港地區有關的項目資金達數百萬美元,涉及團結中心、香港正義中心、國際新聞工作者聯合會(亞太)等多個組織。

大量的資金注入和幕后支持使得香港的反對派團體得以發動一次次具有“顏色革命”色彩的示威運動,其中不乏具有分離和恐怖主義傾向的有組織暴力行為。這是對“一國兩制”底線和中央對香港地區管治權的直接沖擊。正是在這樣的局面下,中央政府果斷堅決地推行香港國安法,堅決捍衛國家主權與安全。僅從反對派關鍵人物不斷“割席”“退群”來看,在必要時刻,中央的有關行動所體現出的正是將香港亂局“撥亂反正”的主動權與主導權。而從某種意義上說,反對派團體的暴力破壞、內外勾結與步步緊逼反而起到了一定的催化作用。對此,美國傳統基金會亞洲研究中心主任沃爾特.洛曼(WalterLohman716日撰文指出,去年秋天“修例”建議被撤回之時,香港示威者們卻進一步提出了“五大訴求,缺一不可”的口號,同時期望美國能夠發揮影響力并幫助他們實現訴求,但結果令這些示威者們失望不已。

長遠決定香港重要地位的要素并非美國單方面的政策施舍

美國對作為國際金融中心的香港地區進行全面打擊和全方位制裁無異于殺敵一千、自損八百。美國的一些政策取向和優惠措施對香港穩定其國際經濟和金融中心的地位來說的確重要。但是,總體及長遠地看,決定香港重要地位的是一系列更加廣泛和深厚的基礎要素,其中就包括中國內地不斷增長的經濟實力、中央政府全面準確貫徹“一國兩制”的決心,以及長期以來香港自身所積累的獨特優勢和雄厚實力。決定這些要素的并不是美國單方面的政策施舍。

以香港地區所實行的港元與美元掛鉤的聯系匯率制度為例。從目前公開的信息看,盡管有顧問人士提出相關建議,但特朗普政府并未決定是否針對香港地區的聯系匯率制度進行全面打擊。美國彭博社78日的分析文章指出,國際金融業界人士對白宮顧問的有關建議普遍持不同看法,并認為香港特區政府目前持有的4,459億美元外匯儲備足以支撐當前的聯系匯率制度。文章借業界人士的觀點稱,打擊香港地區的聯系匯率制度將影響其它地區(特別是中東地區)美元聯系匯率制度的穩定,并在以美元為基礎的全球金融生態體系中帶來不穩定因素。而鑒于即將到來的美國大選,這一點是白宮所不愿看到的。因而,為避免打擊香港的聯系匯率制度可能引發的風險,近期美方更多的是考慮針對具體金融機構采取制裁措施。

此外,作為一個單獨的關稅區,香港本身也是世界貿易組織(WTO)成員,同時香港地區直接輸美商品數量有限,因而包括提高關稅在內的單方面貿易制裁對香港地區的影響也十分有限。而從美國在香港地區商業企業的反應來看,香港國安法的落地以及近期香港局勢的發展所能帶來的負面效應也未必巨大。713日香港美國商會公布的一項調查統計報告顯示,在被問及考慮到香港國安法在港實施及近期香港局勢的一些變化是否有從香港撤資的計劃時,超過64%的受訪美企明確表示不會考慮撤資,而考慮近期撤資的僅占5%多一點。

美國將推動對華“全政府反擊”在各個領域內協同運作

以上分析旨在說明美國對香港地區的影響力“相對有限”,但這并不表明美國會在持續干涉香港事務并將其與臺灣問題、新疆問題、南海問題、印太戰略等議題進行聯動的決心和行動上有所收斂。77日美國企業研究所網站刊出的一篇題為《在戰斗與妥協之間》的評論文章指出,香港國安法落地后英美等國所作出的制裁決定都在北京的預料之中,因而制裁無法改變中國的決定,而西方最佳應對手段之一就是在所謂“戰斗與妥協之間的中間地帶”廣泛運用能夠向“被壓迫”人群投送各種斗爭工具的外交政策。這也恰好呼應了今年6月初美國戰略與國際研究中心在向美國國家安全委員會提交的一份有關香港問題的備忘錄中所做出的一個判斷:美國將面臨另一場“灰色地帶”競爭,因而必須采取相應的“反制措施”。、

在純屬中國內政的香港事務上所謂“反制”中國,這也堪稱當今國際關系事務中的一個匪夷所思但又確確實實正在發生的事情。除了繼續通過多途徑、多層次的策略手段介入香港事務,當前美國必然會以香港問題為“抓手”,推動其所謂對華“全政府反擊”在各個領域內的協同運作。以臺灣問題為例,710日,美國國務院批準向臺灣出售總價值6.2億美元的“愛國者-3”導彈系統,這是今年5月美國批準售臺18枚重型魚雷后的年內第2次軍售。在中國中央政府果斷處理香港問題之時,美國“協防”臺灣并非空穴來風。77日,美國時事刊物《國家評論》曾刊文指出,香港局勢變得緊張,而臺灣則緊接其后,因此美國必須確保臺灣的“生存”,包括加強印太戰略的實施、邀請蔡英文訪問美國并在美國國會發表演說、加強美臺防務合作等。美國《外交事務》雜志78日也曾刊出題為《臺灣是下一個香港嗎?》的文章,提出美國若要抵制中國,就必須在西太平洋增加足夠的軍事威懾,而軍事協助臺灣就是一個“必然選項”。

盡管香港問題的走向并非取決于美國的主觀意志,同時在中方推出一系列堅決果斷的措施之后,美方對香港地區的影響力將進一步受到限制和規范,但中美之間圍繞香港問題的分歧與斗爭將長期存在。除了繼續通過多種“灰色地帶”策略手段涉足香港事務外,我們也要保持警惕并做好長期應對美方將香港問題、臺灣問題、新疆問題、南海問題等多個“支點”議題并行推進的戰略意圖和策略手段的準備。但是,香港事務是中國主權與領土范圍內的事務,因而在決定香港問題未來走向方面,中國中央政府始終都掌握著主動權和最終主導權。但這并不與香港地區的“港人治港”和高度自治相矛盾,而是深刻體現出中央全面準確貫徹“一國兩制”的信心和決心。我們也始終相信,盡管外部干擾將長期存在,但歸根到底,創造并把握香港繁榮穩定局面的始終是包括香港750萬市民在內的14億全體中國人民。筆者認為,這也恰恰是中央政府處理香港問題時始終擁有并牢固依靠的自信之所在。

(作者系廣東省社會科學院國際問題研究所副研究員)