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金凱:拜登政府的對華制裁困境
《外交學者》2021年8月4日


提要:華盛頓對中國不斷增加新的制裁措施,但始終收效甚微。

 

拜登政府最近加強了針對中國的制裁,尤其是在香港問題上。特別是在7月16日,拜登政府就“在香港經營之企業的風險和注意事項”發出“警告”,并對中國中央政府駐香港特別行政區聯絡辦公室(中聯辦)的七名副主任實施特別制裁。的確,拜登政府對如何面對日益自信和強硬的中國這一復雜問題采取了相對直截了當的做法,例如針對包括所謂“香港人權”問題在內的幾個關鍵事項實施了一系列的制裁措施。

實際上,如“政治偶像”般特立獨行的美國前總統唐納德·特朗普為現任總統喬·拜登鋪就了一條制裁甚至是“懲罰”中國之路。而拜登在政治上也比他的前任更加老練。因此,拜登政府不需要(或許也不打算)花太多精力出臺新的政策和制裁框架,即基本上只需在特朗普政府的制裁政策基礎上“坐享其成”。

但是,這一看似簡單而便利的政策選擇卻隱藏著拜登對華態度之更深層次的困境。

很顯然,拜登政府仍然堅持認為,美國作為“自由世界的燈塔”,注定有責任和義務在涉及美國基本價值觀與政治信仰的問題上對中國保持一貫的強硬姿態。這也就意味著華盛頓必須在“反擊”北京這件事情上發揮主導作用,如針對新疆、南海、臺灣以及特別是香港問題等這些議題。

就以香港問題為例。在過去幾個月中,拜登政府采取了一系列針對性的制裁措施,包括:

· 3月16日,追加認定并制裁24名中國大陸及香港特區官員;

· 4月16日,發布《對國務卿作出的2021財政年度關于難民接納緊急決定的總統備忘錄》,維持2021財年接納15,000名難民上限,其中特別提及中國的香港和新疆地區;

· 6月3日,發布《應對為中國特定公司提供資金的證券投資所帶來的威脅行政命令》(其中涉及一家在香港注冊的公司);

· 7月7日,延長特朗普就香港問題實施的國家緊急狀態令一年;

· 7月16日,就“在香港經營之企業的風險和注意事項”發出“警告”;

· 7月16日,宣布制裁香港中聯辦的七位副主任;等等。

雖然這些制裁措施反映出拜登政府有強烈的政治意愿和決心來履行所謂美國在香港問題上做出的承諾,但這也表明拜登政府實際上是在特朗普政府業已制定的政策框架內“相對謹慎”地實施定向和有限的制裁。盡管這些措施看起來強硬,但實際上是相對克制的,同時作用也相對有限。這些措施既不能改變中國中央政府和香港特區政府的既定政策路線,也不能對中國大陸和香港的政治生態及經濟發展造成實質性的巨大傷害。

實際上,特別自2019年以來,美國一直就針對香港問題對中國進行制裁,但綜合來看,這些制裁措施基本上是定向實施,適用范圍也相對有限。中國大陸和香港的商業環境并沒有受到太大的影響,而這也表明尤其是跨國企業對中國經濟和香港在國際商業活動中仍然發揮著的獨特作用依舊保持較高信心。同時,中國經濟在新冠疫情下的快速復蘇和高速增長也有助于維持香港作為國際資本進入中國廣袤國內市場之門戶的重要地位。

因此,拜登政府在針對中國采取更加嚴厲的制裁措施時似乎會受到更多的限制。任何足以對中國大陸和香港造成實際損害的措施都將不可避免地影響美國自身的利益。畢竟,估計約有1200家美國公司在香港開展業務,同時約有85000名美國公民生活在香港。與此同時,香港背后的中國大陸已經是一個十分強大的經濟體,其規模和實力與改革開放之初甚至只是十年之前已完全不同。

因而對中國大陸和香港的全面制裁,特別是針對高度互聯同時也是極其敏感的金融領域的制裁,很可能會引發拜登政府可能無法預料和應對的嚴重后果,包括美國所主導的全球金融體系的劇烈動蕩。在國際關系史上,嚴苛的制裁往往會產生意想不到的后果。因此,片面的嚴厲制裁并不總是受到執政者們的青睞,尤其是在大國之間。前美國駐香港和澳門總領事唐偉康(Kurt Tong)在他最近發表在《外交事務》雜志(Foreign Affairs)上的文章警告稱,美國對中國金融體系(香港在其中仍然發揮著獨特而重要的作用)的全面攻擊,只會“使中國加倍努力,創造一個美元主導之SWIFT支付系統的替代體系。”

因此,一定的“政策靈活性”似乎是拜登政府在決心抵制和對抗北京時所特別需要的東西。這也可能就是美國副國務卿溫迪·謝爾曼7月底訪問中國背后所隱含的信息之一。而無論外界如何解讀謝爾曼的到訪,上月底的會面仍然揭示出兩國之間“保持開放溝通渠道的重要性”。

盡管如此,拜登政府制裁和“懲罰”中國的既定策略仍將與對話和溝通并行使用。關于這個問題,有一點需要特別關注:白宮下令針對中國進行的新冠病毒起源調查可能很快就會形成最終報告。該調查在拜登的命令下于5月26日啟動,需在90天內完成。鑒于這個問題的高度敏感性,其結果可能是影響兩國關系的一個標志性事件。當然,這也將取決于報告所得出的結論。

無論如何,中國和美國之間的沖突、分歧和問題當然不能通過任何形式的制裁來加以解決。拜登政府也不應該以唐納德·特朗普的方式與中國打交道,即一只手展示“和平”,而另一只手卻緊握“戰爭”(盡管是貿易戰)。

 

(作者系廣東省社會科學院國際問題研究所副研究員)